Atos administrativos para concurso: dos elementos à anulação, revogação e convalidação

Anulação, revogação e convalidação parecem sinônimos até a banca escrever “sempre” no meio de uma frase verdadeira. É nesse trio que muita gente perde a questão de atos administrativos, justamente porque reconhece a Súmula 473 e para de ler.

O caminho é estudar o ato como um ciclo: como ele nasce válido, que força tem, quando precisa ser motivado, como é corrigido ou desfeito e como se recorre dele. Com essa sequência, os prazos da Lei nº 9.784/1999 deixam de ser números soltos.

O que estudar de atos administrativos para concurso?

Cinco etapas do ciclo de vida do ato, nesta ordem:

1. Nascimento: os elementos que o ato precisa ter para ser válido.
2. Força: os atributos que o diferenciam de um ato do particular.
3. Justificativa: quando a motivação é obrigatória.
4. Correção ou desfazimento: anulação, revogação e convalidação.
5. Competência e contestação: delegação, avocação e recurso administrativo.

A anulação e a revogação da licitação seguem regra própria, do art. 71 da Lei nº 14.133, e ficam para o artigo de licitações na Lei 14.133.

Quais são os elementos do ato administrativo?

A doutrina aponta cinco: competência (ou sujeito), finalidade, forma, motivo e objeto. O agrupamento em “elementos” é doutrinário, mas a base é legal: a Lei nº 4.717/1965, da ação popular, lista no art. 2º os vícios que tornam nulo o ato lesivo ao patrimônio público, um para cada elemento.

• Competência — vício de incompetência: o ato não se inclui nas atribuições legais do agente que o praticou.
• Forma — vício de forma: omissão ou observância incompleta ou irregular de formalidades indispensáveis.
• Objeto — ilegalidade do objeto: o resultado do ato viola lei, regulamento ou outro ato normativo.
• Motivo — inexistência dos motivos: a matéria de fato ou de direito é materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado.
• Finalidade — desvio de finalidade: o agente pratica o ato visando fim diverso do previsto na regra de competência.

A doutrina costuma tratar competência, finalidade e forma como elementos vinculados e concentrar o mérito dos atos discricionários em motivo e objeto. É nesse espaço que o administrador faz a escolha de conveniência e oportunidade.

Atos administrativos, elementos e atributos: o que cada atributo significa?

Atributos são as características que dão ao ato a força de ato do poder público. A classificação é doutrinária, e os mais cobrados são quatro, resumidos no mnemônico de cursinho PATI:

• Presunção de legitimidade e de veracidade — o ato é tido como conforme a lei, e os fatos que ele afirma, como verdadeiros, até prova em contrário.
• Autoexecutoriedade — em certos casos, a Administração executa a própria decisão sem precisar recorrer antes ao Judiciário.
• Tipicidade — o ato deve corresponder a uma figura prevista em lei para aquele fim.
• Imperatividade — o ato se impõe ao destinatário, independentemente da concordância dele.

Quando a motivação do ato administrativo é obrigatória?

Motivar é indicar os fatos e os fundamentos jurídicos da decisão. O art. 50 da Lei nº 9.784 exige motivação nos atos que:

• neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;
• imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;
• decidam processos de concurso ou seleção pública;
• dispensem ou declarem a inexigibilidade de licitação;
• decidam recursos administrativos ou decorram de reexame de ofício;
• deixem de aplicar jurisprudência firmada ou discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais;
• importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato administrativo.

A motivação deve ser explícita, clara e congruente e pode consistir em declaração de concordância com os fundamentos de pareceres, informações, decisões ou propostas anteriores, que passam a integrar o ato (§ 1º). A doutrina chama isso de motivação aliunde; a lei não usa o termo. Em decisões de órgãos colegiados, comissões ou decisões orais, a motivação consta da ata ou de termo escrito (§ 3º).

Repare que a lista inclui a anulação, a revogação e a convalidação: desfazer ou corrigir um ato também exige justificativa. Se o que você quer é contestar uma questão da sua própria prova, veja o passo a passo de recurso contra questão de concurso.

Anulação e revogação do ato administrativo: qual a diferença?

A pergunta que resolve é: o problema do ato é ilegalidade ou inconveniência? Se é ilegal, anula-se. Se é válido, mas deixou de ser conveniente ou oportuno, revoga-se.

• Anulação — controle de legalidade, feito pela própria Administração ou pelo Judiciário. O art. 53 da Lei nº 9.784 diz que a Administração deve anular seus atos quando eivados de vício de legalidade.
• Revogação — juízo de conveniência e oportunidade sobre ato válido, feito só pela própria Administração. O Judiciário não revoga ato de outro Poder no exercício do controle judicial. A lei diz que a Administração pode revogar, respeitados os direitos adquiridos.

O que diz a Súmula 473 do STF

Editada em 1969, ela diz: “A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.”

O STF acrescentou um limite no Tema 138 de repercussão geral: se de atos considerados ilegais já tiverem decorrido efeitos concretos, o desfazimento deve ser precedido de regular processo administrativo.

E os efeitos no tempo?

A Lei nº 9.784 não fala expressamente. A leitura consolidada da doutrina, que as bancas usam, é que a anulação retroage à origem do ato (efeito ex tunc) e a revogação vale dali para frente (efeito ex nunc), preservando o que o ato válido já produziu.

Anulação, revogação e convalidação dos atos administrativos: prazo e defeitos sanáveis

O prazo de cinco anos para anular

Pelo art. 54 da Lei nº 9.784, o direito de a Administração anular atos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.

• Efeitos patrimoniais contínuos, como um pagamento mensal: o prazo conta da percepção do primeiro pagamento (§ 1º).
• O que conta como exercer o direito de anular: qualquer medida de autoridade administrativa que importe impugnação à validade do ato (§ 2º).

Convalidação

O art. 55 permite que atos com defeitos sanáveis sejam convalidados pela própria Administração, em decisão na qual se evidencie que não acarretam lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros. Repare no verbo: os atos poderão ser convalidados.

A lei não lista quais defeitos são sanáveis. A doutrina costuma apontar como convalidáveis o vício de competência, quando ela não é exclusiva, e o de forma, quando a forma não é essencial.

Como a banca cobra: o item do “sempre retroagem”

Todo o item está correto até o “sempre retroagem”. A primeira parte reproduz a Súmula 473 e ocupa a sua atenção; a última linha derruba o julgamento, porque a revogação vale dali para frente e preserva o que o ato já produziu. Mais itens nesse formato estão nas questões no estilo do Cebraspe.

Delegação e avocação: o que não pode ser delegado?

A competência é irrenunciável e se exerce pelos órgãos a que foi atribuída, salvo os casos de delegação e avocação admitidos em lei (art. 11 da Lei nº 9.784).

• Delegação (art. 12) — um órgão ou seu titular transfere parte da competência a outro, ainda que não lhe seja hierarquicamente subordinado, por razões técnicas, sociais, econômicas, jurídicas ou territoriais.
• Avocação (art. 15) — a autoridade chama para si competência de órgão hierarquicamente inferior, em caráter excepcional e temporário, por motivos relevantes devidamente justificados.

Mais três regras do art. 14: o ato de delegação e sua revogação são publicados no meio oficial; a delegação é revogável a qualquer tempo; e as decisões tomadas por delegação mencionam essa qualidade e consideram-se editadas pelo delegado.

Quais prazos de recurso da Lei 9.784 você precisa saber?

A Lei nº 9.784 rege o processo administrativo federal e se aplica de forma subsidiária aos processos que têm lei própria (art. 69). Estes são os números do recurso:

• 10 dias para recorrer, contados da ciência ou da divulgação oficial da decisão (art. 59).
• 5 dias para a autoridade que decidiu reconsiderar; se não reconsiderar, encaminha à autoridade superior (art. 56, § 1º).
• 30 dias para decidir o recurso, a partir do recebimento dos autos, prorrogáveis por igual período (art. 59, §§ 1º e 2º).
• 3 instâncias administrativas, no máximo, salvo disposição legal diversa (art. 57).
• 5 dias úteis para os demais interessados apresentarem alegações depois de interposto o recurso (art. 62).

E três regras de conceito: o recurso cabe por razões de legalidade e de mérito e, salvo exigência legal, independe de caução (art. 56); em regra, não tem efeito suspensivo (art. 61); e o processo que resultou em sanção pode ser revisto a qualquer tempo, com fatos novos, sem que a revisão resulte em agravamento da sanção (art. 65).

Esse ciclo se apoia nos princípios da administração pública, em especial legalidade e motivação, e reaparece no processo disciplinar do servidor. Treine com as questões de Direito Administrativo e siga a ordem do guia de direito para concursos.

Perguntas frequentes

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